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PROCEDIMIENTO GENERAL DE CUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES Y DE EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO

PROCEDIMIENTO GENERAL DE CUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES Y DE EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO

• En un sentido amplio y al margen ahora de posibles excepciones concretas, la relación jurídica obligacional, en el contexto de los denominados derechos de crédito o patrimoniales, implica un proceso que integra diversos momentos sucesivos, que irían desde las fases iniciales o preparatorias hasta las finales o de cumplimiento.
• Esta perspectiva “dinámica” de la relación jurídica obligacional parece claramente aplicable, si cabe en mayor medida, al ámbito de las obligaciones de la Hacienda Pública, tanto por las necesidades de actuación “compleja” de toda actividad administrativa (a través de un “procedimiento” con fases sucesivas como elemento de objetividad) como, además, por las exigencias derivadas de la influencia directa del régimen presupuestario y en definitiva de las limitaciones que del mismo se derivan y que han sido analizadas anteriormente.
• A su vez, aparte de esta reafirmación del carácter dinámico de la relación obligatoria, el carácter “financiero” y económico de la Hacienda Pública determinará en sentido analítico, la confluencia o concurrencia junto al proceso puramente obligacional de unos procedimientos paralelos que, en su caso, serían comunes en mayor o menor medida a los comportamientos económicos de todo agente (público o privado) con una cierta complejidad (los procesos contables y de control interno) y otro (el puramente presupuestario o de ejecución del gasto público) específico de la trascendencia que el Presupuesto público y limitativo presenta en nuestro supuesto; esta idea integrada y dinámica podría esquematizarse del siguiente modo:
• DINÁMICA DE LA OBLIGACIÓN (Contrato, Subvención …)
  Procedimiento de Ejecución del Gasto Procedimiento de pago
  CONTABILIZACIÓN
• Hay que destacar que, sin perjuicio de que las técnicas de gestión y de distribución de competencias permitirán en numerosos casos simplificar y compaginar los procesos, conceptualmente cada uno de ellos tiene su propia sustantividad. En el presente apartado nos centraremos en el examen de las reglas básicas y generales del procedimiento de gestión financiera de ejecución del gasto.
• Finalmente cabe mencionar, aunque no sea objeto propio de este tema, que en el sistema español, existe un procedimiento que habría que situar en paralelo y de carácter previo a los de gestión material y financiera, el de control interno a cargo de los órganos de la Intervención General de la Administración del Estado, denominado “fiscalización previa” y que en líneas generales verifica el cumplimiento de los requisitos básicos que deben cumplir cada uno de los actos de gestión, pudiendo paralizar su realización en caso contrario (reparo suspensivo, vid. arts 151, 154 y 155 LGP).

• De, lo expuesto hasta ahora se deduce claramente que el “iter” o desarrollo vital de las obligaciones de la Hacienda Pública, no es instantáneo, sino que se desarrolla, al menos, en tres momentos que pueden diferenciarse conceptualmente: nacimiento (compromiso), exigibilidad (reconocimiento) y cumplimiento (pago material). Las operaciones preparatorias (de autorización o aprobación de la operación) en el ámbito público tienen tal trascendencia y posibles consecuencias como exigencia de objetividad y transparencia de necesaria consideración, que igualmente son consideradas en el proceso presupuestario.
• Con el mérito de incluir por primera vez en la norma legal de la gestión económico-financiera del sector público la regulación del “procedimiento de gestión del gasto”, que hasta ahora se recogía en normas de desarrollo de carácter contable, el art. 73 LGP establece que: “la gestión del Presupuesto de gastos del Estado y sus organismos autónomos y de las Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad social se realizará a través de las siguientes fases (que conjuntamente algunos autores han denominado procedimiento de “ordenación del gasto”):
  Aprobación delgasto.
  Compromiso de gasto.
  c) Reconocimiento de la obligación”.
• El carácter didáctico y sistemático del precepto hace innecesario a nuestros efectos comentarios suplementarios; tan sólo indicar que los términos técnicos incluidos en él podrían en ocasiones o supuestos concretos cuestionarse en su literalidad (“compromiso” cuando se generan obligaciones unilaterales por ejemplo) pero en definitiva recogen los más consolidados de la práctica administrativa y sobre todo contable que en definitiva ha sido la fuente u origen de esta sistematización. Recordemos que a su vez cada uno de estos actos administrativos debería recogerse contablemente en un documento formal que soportará su efecto presupuestario.
• Ciertamente la actuación contable por definición es posterior y receptiva de los actos de gestión financiera (que son los que se contabilizan) pero hecha esta salvedad su análisis resulta muy significativo para estudiar cada uno de los pasos del procedimiento.
• La aprobación dice el artículo 73 LGP: “es el acto mediante el cual se autoriza la realización de un gasto determinado por una cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o parte de un crédito presupuestario.
  Continúa el precepto señalando que: “La aprobación inicia el procedimiento de ejecución del gasto, sin que implique relaciones con terceros ajenos a la Hacienda Pública estatal o a la Seguridad Social”.
  La autorización o aprobación del gasto, recoge pues todas las actuaciones “preparatorias” o “previas” al compromiso que según la normativa reguladora de cada gasto, la Administración ha de efectuar, de una parte para asegurar la “seriedad” de la propuesta de actuación (contrastada ya desde este momento inicial con la “reserva de crédito” para su realización) y de otra para materializar las exigencias de la “objetividad” del funcionamiento administrativo (v.g.: pliegos técnicos y jurídicos de la operación; presupuesto y/o memoria económica; bases de los procedimientos públicos de adjudicación de contratos).
• Dice el art. 73 LGP que, “El compromiso es el acto mediante el cual se acuerda, tras el cumplimiento de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos previamente aprobados, por un importe determinado o determinable.
  El compromiso es un acto con relevancia jurídica para con terceros, vinculando a la Hacienda Pública estatal o a la Seguridad Social a la realización del gasto a que se refiera en la cuantía y condiciones establecidas. “
  Una vez comprometido el gasto, el Servicio gestor formulará un documento D, de compromiso de gastos de ejercicio corriente, por el importe correspondiente al Presupuesto en curso y, en su caso, un documento D de compromiso de gastos de ejercicios posteriores en el que detallará la distribución por anualidades de los compromisos que habrán de ser financiados con presupuestos de fututos ejercicios.
• Nuevamente señala el artículo 73 LGP que: El reconocimiento de la obligación es el acto mediante el que se declara la existencia de un crédito exigible contra la Hacienda Pública estatal o contra la Seguridad Social, derivado de un gasto aprobado y comprometido y que comporta la propuesta de pago correspondiente.
  El reconocimiento de obligaciones con cargo a la Hacienda Pública estatal se producirá previa acreditación documental ante el órgano competente de la realización de la prestación o el derecho del acreedor de conformidad con los acuerdos que en su día aprobaron y comprometieron el gasto.”
• Previamente al reconocimiento de las obligaciones ha de acreditarse documentalmente ante el órgano competente la realización de la prestación o el derecho del acreedor, de conformidad con los acuerdos que en su día autorizaron y comprometieron el gasto.
• El reconocimiento de la obligación llevará implícita la correspondiente propuesta de pago, entendiendo como tal la solicitud por parte de la autoridad competente que ha reconocido la existencia de una obligación para que, de acuerdo con la normativa vigente, el Ordenador general de pagos preceda a efectuar la ordenación de su pago (esta propuesta de pago resulta obligada en la Administración General del Estado como veremos por la separación entre los procesos de gasto y pago).
• Una vez acordado el reconocimiento de la obligación, el Servicio gestor competente expedirá un documento OK, el cual, junto con la documentación que deba servir de justificante a la operación, será remitido a la oficina de contabilidad.
• Concluye el artículo 73 LGP indicando que, “cuando la naturaleza de la operación o gasto así lo determinen, se acumularán en un solo acto las fases de ejecución precisas.”

• El artículo 74 LGP regula la competencia en materia de gestión del gasto, de siguiente modo en sus aspectos generales:
• Corresponde a los ministros y a los titulares de los demás órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado (Congreso, Senado, Tribunal Constitucional…) aprobar y comprometer los gastos propios de los servicios a su cargo, salvo los casos reservados por la ley a la competencia del Gobierno, así como reconocer las obligaciones correspondientes, e interesar del Ordenador general de pagos del Estado la realización de los correspondientes pagos.
• Con la misma salvedad legal (supuestos de competencia del Gobierno), compete a los presidentes o directores de los organismos autónomos del Estado la aprobación y compromiso del gasto, así como el reconocimiento y el pago de las obligaciones.
• Compete a los directores de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, la aprobación y el compromiso del gasto y el reconocimiento de la obligación, e interesar del Ordenador general de Pagos de la Seguridad Social la realización de los correspondientes pagos.
• Las facultades a que se refieren los anteriores números podrán desconcentrarse mediante real decreto acordado en Consejo de Ministros, o ser objeto de delegación en los términos establecidos reglamentariamente.
• En este tema de las competencias tan solo resaltar por un lado que como ya hemos dicho puede afirmarse la existencia de un régimen de competencias para las actuaciones de carácter financiero con sustantividad propia respecto de la competencia propia de los actos materiales a que dichos actos financieros dan soporte (v.g. la firma del contrato, la convocatoria de la subvención, o la recepción de conformidad de una prestación o servicio), e incluso de los actos de formalización contable.
• Es frecuente en la situación actual que se indique expresamente que esta autorización del Consejo de Ministros no implica “aprobación del gasto”, la cual correspondería a la autoridad competente de acuerdo con las reglas del 74.1, por lo que dicha autorización no es un acto financiero sino un trámite preceptivo procedimental. No obstante, en este tema la regulación normativa española ha oscilado en diversos momentos, sobre si la autorización implica o no la aprobación del gasto correspondiente. En la situación actual (y desde su reforma en 2007) tan sólo en el artículo 74.5 LGP (Convenios de colaboración) se indica que la autorización del Gobierno “implica aprobación del gasto” no así en los demás casos.
• El artículo 292.5 LCSP establece que los Ministros deberán indicar la cuantía a partir del cual los contratos que pretendan celebrar los Organismos Autónomos adscritos a su Departamento deberán ser previamente autorizados por ellos. De no indicarse otra cifra será de aplicación la de 900.000 euros contemplada en su Disposición Transitoria 3a.

• Retribuciones del personal en activo

  • Conviene señalar, esquemáticamente, que el régimen de personal de los agentes que forman parte de la Hacienda Pública es, con carácter general, el denominado régimen funcionarial o estatutario que implica, tras su incorporación como consecuencia de un proceso selectivo (“oposición” pública), una relación “indefinida” y permanente, de acuerdo con un régimen retributivo cuyo importe aparece fijado para cada año por la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

  • También es importante señalar que el procedimiento de abono de las retribuciones (regulado por Decreto 680/1974) se efectúa como veremos, a través de Habilitado o Cajero Pagador, que recibe en cuenta corriente a su nombre el importe correspondiente a cada nómina mensual y es el que efectúa su abono individualizado a cada empleado público.

  • Por lo que se refiere a las retribuciones de carácter fijo y vencimiento periódico, al inicio del ejercicio, el Servicio gestor competente formulará un documento AD (tras la correspondiente aprobación del gasto) por el importe que se prevea gastar durante dicho ejercicio en las aplicaciones presupuestarias a las que se deban aplicar dichas retribuciones. La estimación de dicho importe, que en todo caso deberá justificar el gasto anual previsto, podrá efectuarse a partir de las cantidades que se incluyan en la nómina del mes de enero del citado ejercicio.

  • Cuando se vaya a tramitar algún expediente de contratación de personal laboral fijo o eventual, el Servicio gestor formulará un documento RC que remitirá a la oficina de contabilidad. Una vez finalizado el proceso de contratación y formalizados los respectivos contratos, el Servicio gestor deberá expedir el oportuno documento AD que será complementario del que inicialmente se formuló por la estimación de gasto anual

  • Sin perjuicio de lo indicado en los puntos anteriores, cuando por razones debidamente justificadas y siempre en orden a una más adecuada gestión en la ejecución de los créditos autorizados, se podrá aceptar la expedición de documentos ADOK por cada una de las nóminas que se aprueben (es decir la aprobación y compromiso del gasto de carácter mensual).

  • Para el reconocimiento de las obligaciones de este tipo de gastos, los habilitados o cajeros pagadores de cada servicio, centro o dependencia confeccionarán, con arreglo a las normas vigentes, las nóminas de haberes de personal, que se aprobarán por el órgano competente del Servicio gestor.

  • Los habilitados o cajeros pagadores deberán presentar los documentos OK o, en su caso, ADOK, según se haya efectuado o no el compromiso previo del gasto, en las oficinas de contabilidad que correspondan a los órganos que aprobaron las nóminas, antes del día 7 de cada mes, junto con los “Resúmenes de nómina”. Se adoptarán las medidas oportunas para que el pago de los importes correspondientes a las nóminas se efectúe, al menos, con cinco días de antelación al correspondiente vencimiento.

• Contratos

  • Aprobación. Al inicio de un expediente de contratación, el Servicio gestor deberá obtener certificado de existencia de crédito en el Presupuesto corriente (y, en su caso, de cumplimiento de los límites establecidos para compromisos plurianuales).

  • expediente de contratación

  • El artículo 93 de la LCSP regula con carácter general el contenido del “expediente de contratación”: ” La celebración de contratos por parte de las Administraciones Públicas requerirá la previa tramitación del correspondiente expediente, que se iniciará por el órgano de contratación motivando la necesidad del contrato en los términos previstos en el art~culo 22 de esta Ley (este artículo obliga a determinar con precisión la naturaleza y extensión de las necesidades que conectadas con sus propios fines institucionales se pretenden cubrir con la operación y la idoneidad del objeto del contrato para ello)

  • Al expediente se incorporarán el pliego de cláusulas administrativas particulares y el de prescripciones técnicas que hayan de regir el contrato. En el caso de que el procedimiento elegido para adjudicar el contrato sea el de diálogo competitivo… los pliegos…serán sustituidos por el documento descriptivo a que hace referencia el artículo 65.

  • Asimismo deberá incorporarse, el certificado de existencia de crédito o documento que legalmente le sustituya, la fiscalización previa de la Intervención en su caso en los términos previstos en la Ley 4712003 (General Presupuestaria (Conviene señalar que la LCSP es en su mayor parte una “ley básica”, aplicable igualmente a las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales).

  • Determina la LCSP que la aprobación del expediente de contratación lleva implícita, como regla general, la aprobación del gasto (art. 94.1).

  • Posteriormente si se aprueba el expediente de gasto, por la autoridad competente, se formulará un documento A por el importe que de dicho expediente corresponda al Presupuesto en curso y, en su caso, un documento A de ejercicios posteriores por la parte que deba ser aplicada a ejercicios posteriores.

  • Podrá justificarse el documento contable de compromiso, con el acuerdo de adjudicación definitiva en lugar del respectivo contrato cuando se vaya a demorar su formalización, con el fin de que no se retrase el registro contable de dichas operaciones, si bien dicho contrato se deberá adjuntar con el primer documento que se expida en la ejecución del mismo para el reconocimiento y pago. Conviene indicar que la LCSP establece con carácter general la necesidad de efectuar previamente una “adjudicación provisional” que sólo transcurrido el plazo para el recurso especial que la misma establece se convertirá en definitiva; desde el punto de vista presupuestario y contable esta adjudicación provisional no produce efectos directos y sólo será la definitiva la que determine dichos efectos.

  • Compromiso. Cuando se formalicen los contratos, (como resultado de los procesos de selección y adjudicación) el documento contable D (que, en definitiva es el documento que justifica el compromiso) se remitirá, junto con el correspondiente contrato, a la oficina de contabilidad.

  • Cuando con respecto a los contratos en vigor, se originen modificaciones contractuales, reajustes de anualidades, revisiones de precios y liquidaciones, para la tramitación de estos expedientes se deberán obtener los oportunos certificados para unir a los respectivos expedientes.

  • Una vez aprobados los expedientes a los que se refieren los párrafos anteriores de este punto, el Servicio gestor formulará documentos AD de ejercicios posteriores y corriente, que serán positivos o negativos según la modificación que afecte al contrato, expidiéndose además, en el segundo caso, los correspondientes documentos RC negativos. Dichos documentos se remitirán a la oficina de contabilidad, junto con el acuerdo de aprobación de dichos expedientes.

  • / Reconocimiento de la obligación. Antes de efectuar el reconocimiento de la obligación, se deberá justificar por el contratista el cumplimiento de la prestación contractual o, en su caso, la procedencia del abono a cuenta.

  • Una vez aprobado el expediente de reconocimiento de la obligación, el Servicio gestor expedirá un documento OK que se enviará a la oficina de contabilidad.

  • La justificación del reconocimiento de obligaciones contractuales se ha de fundamentar con carácter general con el certificado expedido por el órgano administrativo competente de comprobación y conformidad con la prestación efectuada por el contratista (en su caso mediante acta con asistencia del órgano interventor).

• Subvenciones

  • Son subvenciones las entregas dinerarias efectuadas desde los diferentes centros gestores a favor de personas o entidades, públicas o privadas, todas ellas afectadas a una finalidad específica y sin contrapartida directa por parte de los beneficiarios. A parte de las denominadas subvenciones nominativas (aquellas que aparecen con tal carácter en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado o en las disposiciones en virtud de las cuales hayan de ser otorgadas) las más frecuentes son las llamadas Subvenciones con convocatoria previa (aquellas en que existe una convocatoria previa en la que se fija un plazo para la presentación de solicitudes y un procedimiento para seleccionar a los beneficiarios) que son a las que nos referimos a continuación:

  • A estos efectos, por la autoridad correspondiente se establecerán previamente a la disposición de los créditos las oportunas bases reguladoras para su concesión de acuerdo con lo establecido en la Ley General de Subvenciones y Ayudas Públicas.

  • Aprobación y compromiso. La aprobación del gasto será previa a la publicación de la convocatoria en el «Boletín Oficial del Estado» y una vez efectuada se expedirá y contabilizará el correspondiente documento A. En este sentido la Ley 38/2003 de Ayudas y Subvenciones Públicas, en su artículo 34.1 determina que “con carácter previo a la convocatoria de la subvención deberá efectuarse la aprobación delgasto’.

  • Cuando se apruebe la concesión de las subvenciones (una vez efectuado el proceso de concurrencia), el Servicio gestor expedirá un documento D y, en su caso, un documento D para ejercicios posteriores.

  • / Reconocimiento. Cuando se cumplan las condiciones estipuladas en el acuerdo de concesión, o en el momento establecido en las normas de cada subvención, el órgano competente formulará el acuerdo de reconocimiento de la obligación, que servirá de soporte a la contabilización del correspondiente documento OK.

Fuente: UNED España

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